Maître Rémi Benoit, intervenant en droit de la construction, nous explique que par une décision rendue au début de l’année 2025, le Conseil d’Etat, sous des conditions très spécifiques, a reconnu qu’un projet de construction de logements sociaux pouvait relever d’une raison impérative d’intérêt public majeur et ainsi justifier d’une dérogation au principe de protection et de préservation du patrimoine naturel.

Le cadre réglementaire dense auquel sont confrontés les porteurs de projets d’ampleur a vu ces dernières années les questions environnementales prendre une importance prépondérante dans la sélection des sites, l’instruction des diverses autorisations et enfin les recours contentieux.

L’exemple local récent de l’annulation d’un permis de construire octroyé pour la réalisation d’une déchèterie en raison, notamment, de l’absence d’étude environnementale, démontre l’importance de ces sujets et les précautions devant être adoptées par les porteurs de projets, dès la sélection des sites d’installation.

La récente décision du Conseil d’Etat rendue le 29 janvier dernier apporte un rééquilibrage, justifié par des motifs propres à l’espèce.

Dans cette affaire, deux sociétés issues du groupe Batigère, intervenant notamment dans le secteur logement social, avaient obtenu plusieurs permis de construire pour édifier des bâtiments pour la création de soixante logements sociaux et dix-huit logements en accession sociale à la propriété.

Une dérogation au régime de protection des espèces prévue à l’article L.411-2 du Code de l’environnement avait été délivrée par le Préfet du département. Cette demande avait été sollicitée en raison de la présence d’une espèce protégée, la salamandre tachetée (Salamandra salamandra) à proximité du site envisagé.

L’octroi de cette dérogation a été annulée par le Tribunal administratif de Nancy, ce qui a été confirmé en appel. L’affaire a été portée devant le Conseil d’Etat qui a apporté un tempérament.

Les juges du Palais Royal rappellent tout d’abord qu’une telle dérogation ne peut être délivrée que si le projet satisfait à trois conditions cumulatives.

Le projet doit ainsi répondre « par sa nature et compte tenu des intérêts économiques et sociaux en jeu, à une raison impérative d’intérêt public majeur » (RIIPM) ; et la dérogation ne peut être accordée que si « il n’existe pas d’autre solution satisfaisante » et « si cette dérogation ne nuit pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle ».

La première condition n’est pas évidente à satisfaire. A titre d’exemple, le juge administratif a refusé cette reconnaissance à un projet de stockage de déchets ou bien encore très récemment à un projet d’EHPAD, d’un centre de santé et d’une crèche.

Dans le cas présent, le juge a estimé cette condition satisfaite dès lors que « d’une part que la construction de ces logements est destinée soit à permettre à une population modeste d’accéder à la propriété, soit à assurer le logement des populations les plus fragiles, et, d’autre part, que le taux de logements sociaux de la commune, observé sur une période significative de dix ans, était structurellement inférieur à l’objectif de 20 % fixé par le législateur et l’un des plus faibles de la métropole du Grand-Nancy ».

En d’autres termes, et en se basant sur les éléments de contexte de l’affaire, le juge a considéré que la construction de logement sociaux relevait bien d’une raison impérative d’intérêt public majeur dès lors qu’elle visait à permettre le logement et l’accession à la propriété d’une population modeste dans un secteur donné et qu’elle allait permettre à la commune de relever son pourcentage de logement sociaux structurellement inférieur aux exigences de la loi dite SRU relative à la solidarité et au renouvellement urbain.

Le Conseil d’Etat profite d’ailleurs incidemment de cette décision pour rappeler que l’objectif de 20% de logements sociaux ne constitue pas un plafond mais bien un seuil à atteindre.

Doit-on voir dans cette décision des juges du Palais Royal une inflexion définitive dans la balance entre les projets dits d’intérêt général et la protection du patrimoine naturel ?

Une réponse affirmative serait prématurée, ce d’autant plus que la décision est clairement motivée par des considérations d’espèce et, qu’en optant pour une cassation avec renvoi devant le Cour administrative d’appel de Nancy, le sort des logements envisagés sera de nouveau mis dans la main des juges du fond. Leur sortie de terre n’est donc pas pour tout de suite.

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Saisi notamment par des syndicats, le Conseil d’État rejette aujourd’hui la demande d’annulation du décret du 17 avril 2023 mettant en œuvre le dispositif de présomption de démission en cas d’abandon de poste, instauré par la loi dans le secteur privé. Le Conseil d’État précise toutefois que, pour que la démission d’un salarié puisse être présumée, ce dernier doit nécessairement être informé des conséquences que peut avoir l’absence de reprise du travail sans motif légitime.

La loi du 21 décembre 2022 a instauré un dispositif de présomption de démission du salarié qui abandonne volontairement son poste et ne reprend pas le travail après avoir été mis en demeure de justifier son absence et de reprendre son poste dans le délai fixé par l’employeur. Les modalités d’application de cette nouvelle procédure ont été fixées par le décret du 17 avril 2023, qui s’est également accompagné d’une « foire aux questions » (FAQ) intitulée « Questions-réponses – Présomption de démission en cas d’abandon de poste volontaire du salarié », publiée le 18 avril 2023 sur le site internet du ministère du travail, du plein emploi et de l’insertion. Des syndicats ont saisi le Conseil d’État pour demander l’annulation du décret et de la FAQ et le remplacement de cette dernière sur le site du ministère.

Le Conseil d’État relève tout d’abord que le décret attaqué se borne à fixer les modalités d’application de la loi et ne peut donc être regardé comme un « projet de réforme » qui aurait dû être soumis à une concertation préalable, comme le prévoient le Préambule de la Constitution de 1946 et le code du travail.

Les requérants reprochaient ensuite à la loi et au décret de ne pas avoir prévu de faire bénéficier le salarié des garanties prévues par la convention internationale du droit du travail n° 158 sur le licenciement. Cette convention ne couvre cependant que la cessation de la relation de travail à l’initiative de l’employeur et non les situations de démission volontaire. Elle n’est donc pas applicable car, si c’est bien l’employeur qui initie la procédure par l’envoi d’une mise en demeure, c’est en réalité le salarié, par son absence persistante sans justification, qui est à « l’initiative » de la rupture de la relation de travail.

Le Conseil d’État souligne par ailleurs que, comme le décret le rappelle, l’abandon de poste ne peut pas être considéré comme volontaire en cas de motif légitime, par exemple des raisons médicales, l’exercice du droit de retrait ou du droit de grève, le refus du salarié d’exécuter une instruction contraire à la réglementation, ou des modifications du contrat à l’initiative de l’employeur. La présomption de démission ne peut donc jouer dans ces situations.

En outre, cette loi prévoit l’envoi par l’employeur d’une mise en demeure au salarié qui a abandonné son poste. Cette mise en demeure a pour objet de s’assurer du caractère volontaire de l’abandon de poste du salarié, en lui permettant de justifier son absence ou de reprendre le travail dans le délai fixé. S’agissant de l’abandon de poste dans la fonction publique, le Conseil d’État avait déjà jugé que, pour que la démission de l’employé puisse être présumée, ce dernier devait nécessairement être informé des conséquences que pouvait avoir l’absence de reprise du travail sans motif légitime. Dans la décision qu’il rend ce jour, le Conseil d’État adopte la même position pour les salariés du privé, même si le décret ne l’avait pas explicitement précisé.

Enfin, la loi prévoit que l’employeur doit envoyer la mise en demeure par lettre recommandée ou remise en main propre contre décharge. Le décret attaqué précise que le délai que l’employeur doit accorder au salarié pour justifier son absence ou reprendre le travail est d’au moins quinze jours à partir de la date de présentation de la mise en demeure. Le Conseil d’État estime que le décret fixe pour ce délai minimum une durée et un point de départ clairs, qui ne sont ni contraires à la loi ni manifestement erronés.

Plusieurs requérants avaient également demandé l’annulation de la « foire aux questions », mise en ligne sur le site internet du ministère le 18 avril 2023 et qui prenait position sur la possibilité pour l’employeur de choisir entre la procédure de l’abandon de poste et celle du licenciement pour faute. Ni la loi ni le décret ne comportent de dispositions sur ce point. Mais le Conseil d’État, constatant que cette partie de la FAQ avait été retirée du site en juin 2023 et que la nouvelle version mise en ligne ne reprenait pas les mentions contestées, ne s’est pas prononcé sur cette question.

Pour toutes ces raisons, le Conseil d’État rejette les demandes d’annulation du décret du 17 avril 2023 et juge qu’il n’y a pas lieu de statuer sur les demandes liées à la FAQ « Questions-réponses – Présomption de démission en cas d’abandon de poste volontaire du salarié ».

Décision n°473640, 473680, 474392, 475097, 475100, 475194 du 18 décembre 2024

Me Solène Arguillat nous rappelle que dans le cadre d’un marché public de travaux attribué par une collectivité, le titulaire a confié la fabrication de menuiseries à une autre société, qui, en présence d’un désaccord suite à des modifications de prestations, en a sollicité le paiement direct auprès du maitre d’ouvrage.

Celui-ci ayant refusé de procéder au règlement au motif que la société ne serait pas sous-traitant mais simple fournisseur, ce qui ne lui confèrerait aucun droit à paiement direct, le litige s’est retrouvé devant les juridictions.

Le tribunal administratif a rejeté la demande du fabricant de menuiserie.

La Cour saisie d’un appel contre le jugement initial, a fait droit à la demande de règlement de la société de menuiseries. Et le Conseil d‘Etat, saisi par la Commune en protestation, a confirmé cette position, dans la droite lignée de ce qui est pratiqué par les juridictions judiciaires.

Il rappelle ainsi :
« Les décisions d’accepter une entreprise en qualité de sous-traitante et d’agréer ses conditions de paiement ne sont susceptibles d’ouvrir à celle-ci un droit au paiement direct de ses prestations que pour autant que ces prestations relèvent effectivement du champ d’application de la loi du 31 décembre 1975 relative à la sous-traitance, lequel ne concerne que les prestations relatives à l’exécution d’une part du marché, à l’exclusion de simples fournitures au titulaire du marché conclu avec le maître de l’ouvrage. Des biens présentant des spécificités destinées à satisfaire des exigences particulières d’un marché déterminé ne peuvent être regardés, pour l’application de ces dispositions, comme de simples fournitures. »

C’est donc sans erreur de droit que la Cour a jugé que le contrat liant le sous-traitant avec le titulaire du marché présentait le caractère d’un contrat de sous-traitance et que la société avait ainsi droit à être payé directement par le maître d’ouvrage.

Les acheteurs doivent donc être vigilants aux prestations confiées à des tiers, qui peuvent leur ouvrir droit à paiement direct, surtout dans l’hypothèse où ils se seraient déjà acquittés de la somme envers l’entrepreneur principal

Conseil d’État, 7ème – 2ème chambres réunies, 17/10/2023, 465913 – Légifrance (legifrance.gouv.fr)

Me Solène Arguillat nous rappelle que le principe est admis depuis la décision Conseil d’État « Ministre de la justice c/ Magiera » du 28 juin 2002 : la responsabilité de l’Etat peut être engagée du fait du (dys)fonctionnement du service public de la justice administrative.

Ainsi, le juge a reconnu une obligation de statuer dans un délai raisonnable au titre des principes généraux qui gouvernent le bon fonctionnement des juridictions administratives.

Dans la décision récente qui nous intéresse, une Commune avait procédé au déclassement d’une parcelle du domaine public et décidé de sa désaffectation dans le cadre d’un projet d’aménagement plus global portant sur l’attractivité de son centre-ville. La délibération actant de ces décisions datait du 24 septembre 2020.

Le 30 novembre 2020, une association avait saisi le tribunal administratif d’un recours pour excès de pouvoir contre ladite délibération.

Malgré une procédure juridictionnelle assez classique, le tribunal administratif en charge du dossier n’avait pu statuer avant le 22 décembre 2023, soit une durée dépassant les 3 ans.

Le Conseil d’État retient que le droit à un délai raisonnable de jugement a bien été méconnu et que la responsabilité de l’Etat doit être engagée pour ce motif.

Toutefois, et c’est là la limite de l’exercice aujourd’hui, le juge administratif ne va retenir aucun préjudice matériel imputable à cette irrégularité dès lors que la Commune n’est pas en mesure d’établir un coût pour la tardiveté de la décision, laquelle, au surplus, a rejeté la demande de l’association requérante et confirmé la régularité de la délibération municipale.

Conscient du caractère insatisfaisant d’une telle position, la Haute Assemblée va toutefois retenir une « situation prolongée d’incertitude », génératrice d’un préjudice moral que l’Etat doit alors réparer, mais elle ne l’évalue qu’à la somme de 1 000€.

Il est également regrettable que les frais de justice restent à la charge de la Commune puisque ses conclusions au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont également écartées.

Conseil d’État, 4ème chambre, 01/03/2024, 488693, Inédit au recueil Lebon – Légifrance (legifrance.gouv.fr)

Selon Me Solène Arguillat, les personnes publiques sont invitées à être attentives aux violations des règles de la libre concurrence qui peuvent être à l’origine de préjudices dont elles pourraient demander la réparation en justice.

Un bref rappel des faits et des procédures

Dans le cadre de la construction d’un nouvel hôpital à Metz, le centre hospitalier régional de Metz-Thionville a passé des marchés publics en 2006, notamment pour l’achat de revêtements de sols (lot n°26 du marché de conception-réalisation).
Par une décision du 18 octobre 2017, l’Autorité de la concurrence a sanctionné différentes entreprises intervenant dans le secteur de la fabrication et de la commercialisation des produits de revêtements de sols pour entente illicite, pour des faits commis du 8 octobre 2001 au 22 septembre 2011, à hauteur de 302 millions d‘euros.
L’Autorité a expressément relevé que ces pratiques illicites ont fait obstacle, sur la période de l’entente et dans le secteur considéré, à la libre fixation des prix, en permettant à leurs auteurs d’appliquer une politique tarifaire différente de celle qui aurait résulté du fonctionnement concurrentiel du marché.
S’estimant susceptible d’avoir été lésé, le centre hospitalier de Metz-Thionville a sollicité du juge des référés du tribunal administratif de Strasbourg une expertise en vue d’évaluer le préjudice qu’il aurait subi du fait de l’agissement des entreprises, dans le cadre de la construction du nouvel hôpital.
En effet, le titulaire de ce lot n°26 du marché et ses sous-traitants ont acquis des fournitures auprès d’une des entreprises condamnées pour les faits litigieux sus évoqués et la détermination de la répercussion d’un éventuel surcoût implique d’avoir accès aux documents contractuels conclus entre le titulaire du marché public, ses sous-traitants et la société sanctionnée.
Saisi d’un pourvoi contre les décisions en appel du juge des référés (de la présidente de la Cour Administrative d’Appel de Nancy au cas présent), le Conseil d‘Etat a pu confirmer sa jurisprudence quant à l’étendue des opérations d’expertise à des personnes extérieures au marché (1) et apporter des précisions quant à l’application dans le temps de la prescription des actions en responsabilité dans le cadre de pratiques anti-concurrentielles (2).
CE 1^er juin 2023, req n°468098

Et des éclaircissements juridiques bienvenus

1. A l’occasion de l’examen de cette affaire, le Conseil d’Etat rappelle que lorsqu’une personne publique est victime de pratiques anticoncurrentielles à l’occasion de la passation d’un marché public, elle est en droit de mettre en cause la responsabilité quasi-délictuelle non seulement de l’entreprise avec laquelle elle a contracté, mais aussi des entreprises dont l’implication dans de telles pratiques a affecté la procédure de passation de ce marché, et de demander au juge administratif leur condamnation solidaire.
Dès lors, peuvent être parties à une expertise judicaire, des entreprises complètement extérieures à l’opération de construction mais intervenant ou intervenues dans le domaine où les pratiques anti-concurrentielles ont eu lieu.

2. L’utilité d’une mesure d’expertise qu’il est demandé au juge des référés d’ordonner (article R. 532-1 du CJA) doit être appréciée au regard de l’intérêt que la mesure présente dans la perspective d’un litige principal, actuel ou éventuel, auquel elle est susceptible de se rattacher. A ce dernier titre, il ne peut faire droit à une demande d’expertise lorsque, en particulier, elle est formulée à l’appui de prétentions qui se heurtent à la prescription.
La Présidente de la Cour a estimé que l’action au fond que le centre hospitalier envisage d’introduire à l’issue de l’expertise ne serait pas prescrite et qu’ainsi l’expertise n’était pas inutile. Pour cela, elle a fixé le point de départ de la prescription à la date de la décision de l’Autorité de la concurrence, estimant que le centre hospitalier n’avait pas pu avoir avant cette date une connaissance suffisante de l’étendue des pratiques anticoncurrentielles.
Elle s’inscrit dans la droite lignée de la CJUE (Cour de justice de l’Union européenne) qui avait précisé en effet à propos de l’article 10 de la directive (dont la transposition en droit français a donné lieu à l’ordonnance du 9 mars 2017 et à l’article L. 482-1 du code de commerce), relatif à la prescription, que « relève de son champ d’application temporel un recours en dommages et intérêts qui, bien que portant sur une infraction au droit de la concurrence qui a pris fin avant l’entrée en vigueur de ladite directive, a été introduit après l’entrée en vigueur des dispositions la transposant dans le droit national, dans la mesure où le délai de prescription applicable à ce recours en vertu des anciennes règles ne s’est pas écoulé avant la date d’expiration du délai de transposition de la même directive ».
Ce raisonnement a été validé par la juridiction suprême qui a retenu « qu’en faisant application des dispositions de l’article L. 482-1 du code de commerce pour juger que la prescription de cinq ans fixée par ces dispositions a ainsi couru à compter du 18 octobre 2017, pour en déduire que l’action du centre hospitalier n’était pas prescrite à la date du 11 mai 2021 à laquelle il a saisi le juge des référés du tribunal administratif de Strasbourg d’une demande d’expertise dans la perspective d’une action visant à rechercher la responsabilité quasi-délictuelle des entreprises ayant participé aux pratiques anticoncurrentielles relevées par l’Autorité de la concurrence, la présidente de la cour administrative d’appel de Nancy, dont l’ordonnance est suffisamment motivée sur ce point, n’a pas commis d’erreur de droit. »

Le vice-président du Conseil d’État Didier-Roland Tabuteau était à Dijon pour des réunions de travail avec les membres du tribunal administratif. La plus haute juridiction administrative française est devenue plus visible depuis la période covid, et se veut garante d’une justice de proximité qui tranche sur des sujets touchant à la vie quotidienne des citoyens. Entretien.

Pourquoi cette rencontre avec le tribunal administratif de Dijon ?

Didier-Roland Tabuteau. Ces rencontres, outre le fait que nous constituons la juridiction tous ensemble, tiennent au fait que depuis 1987 et la constitution des cours administratives d’appel, c’est le Conseil d’État qui gère les tribunaux d’appel et les cours administrative d’appel. C’est une particularité, qui n’est pas la même pour l’ordre judiciaire – c’est le ministère de la Justice qui gère les tribunaux et les cours d’appel, et pas la Cour de cassation. C’est une idée que je trouve excellente qu’a eu Marceau Long (conseiller d’État, Marceau Long était vice-président du Conseil d’État de 1987 à 1995. Au début de sa présidence, les premières cours administratives d’appel furent créées en application de la loi du 31 décembre 1987 portant réforme du contentieux, ndlr) que de réunir la gestion des tribunaux, des cours et du Conseil d’État dans une même main, avec un budget qui dépend de services du Premier ministre qui nous garantit une totale autonomie – c’était auparavant le ministre de l’Intérieur. Ces visites relèvent d’une des quatre missions du Conseil d’État, celle de la gestion des tribunaux et des cours. Quand je dis la gestion c’est l’organisation des travaux pour adapter les locaux, le recrutement des personnels… Cette rencontre s’inscrit dans ce souci fondamental, de l’unité de la juridiction administrative. Bien sûr par sa jurisprudence qui est rigoureusement mise en œuvre et c’est une très grande fierté pour nous car c’est un élément essentiel de l’égalité d’accès à la justice et d’égalité devant la loi pour le justiciable. Mais également l’unité par le sentiment d’appartenance à un service public de justice de proximité qui rend ses décisions en pleine harmonie. La loi de novembre dernier a institué le serment pour la justice administrative : ce n’était pas le cas auparavant. Ce serment est le même pour les tribunaux, les cours et le Conseil d’État.

Quelle est la place de la juridiction administrative en France ?

Didier-Roland Tabuteau. Nous sommes un ordre juridictionnel qui est moins important en volume que l’ordre judiciaire mais qui représente tout de même 260.000 requêtes et 250.000 jugements pour les 42 tribunaux administratifs tous les ans, près de 40.000 pour les cours d’appel, on a dépassé les 60.000 pour la cour nationale du droit d’asile… le Conseil d’État lui-même rend environ 10.000 décisions par an : c’est une production de justice assez lourde. La période Covid est une période qui a complétement changé la vision du juge administrative : c’était une période où les enjeux des libertés fondamentales étaient très clairs, tels la réunion, le port du masque… Ces recours par la voie du référé ont assez profondément transformé le fonctionnement de la juridiction administrative, notamment dans les tribunaux et au Conseil d’État, qui sont directement concernés. Nous avons maintenant une activité très forte sur ces sujets et une visibilité par le public car on intervient dans les jours ou semaines qui sont ceux de l’acte ou de la décision administratifs qui est contesté. Enfin, depuis 2015 et l’initiative du Président de la République (François Hollande, ndlr), nos avis consultatifs sont rendus publics : cela a donné une visibilité à cette fonction. Le juge administratif est devenu plus présent qu’il ne l’était dans les médias, même s’il jouait ce rôle depuis longtemps.

Nous sommes dans une époque où le regard de la population sur les institutions est défiante. Comment le Conseil d’État peut-il être un élément de la refondation de la confiance ?

Didier-Roland Tabuteau : Notre mission fondamentale est de garantir la paix publique, de faire en sorte que la vie en société soit paisible. Si je reprends l’exemple de la période covid, les décisions qui ont équilibré les libertés et les questions de sécurité sanitaire pendant l’épidémie, ont souvent été des éléments d’apaisement des tensions. C’est devant le juge que les contradictions s’érodent, surtout quand le juge est pédagogue. J’ajoute que le rôle des avocats est fondamental : quand la décision est rendue, le fait d’expliquer ce que le juge a tranché est tout à fait essentiel. Le rôle du juge est de nature à conforter la confiance des citoyens dans les institutions. Ce qui ne veut pas dire qu’il n’y a pas de critique de la décision de justice : dans une démocratie on a le droit de commenter et de discuter tout ce que l’on veut dès lors que l’on ne met pas en cause la légitimité de ceux qui ont rendu les décisions. Et puis, d’une manière générale, rendre publics les avis du Conseil d’État sur les projets de loi notamment, cela joue un rôle dans la compréhension de la façon dont les politiques publiques se mènent. J’ai rencontré depuis le début de mon mandat, les responsables des grandes organisations syndicales, de la CGT au Medef, les représentants des cultes, des grandes associations… beaucoup me disent “les avis publics c’est essentiel pour nous”. Quand il y a un projet de loi, on commence par lire les avis du Conseil d’État pour en comprendre les enjeux. Ce travail de justice, qui est naturel, mais aussi ce travail de pédagogie que nous faisons aussi au travers de nos études, sont des éléments de renforcement de la confiance. Le fait que nos institutions ont un rôle de pédagogie, au-delà de leurs missions naturelles de dire le droit, est un élément fort de la cohésion de la société. C’est d’autant plus important dans une période où il y a une propension à douter des institutions, à les trouver distanciées du public. Que l’on puisse présenter une demande devant le tribunal administratif en venant déposer un mémoire ici, ou à trois heures du matin par voie numérique, on est là dans quelque chose qui est un élément de confiance dans l’institution. Il est vrai que l’époque est inquiétante : entre le retour de la guerre, les inquiétudes climatiques, l’épidémie qu’on a connue et qui a donné aux jeunes générations une conception de la vie en société quand même très particulière, tout cela fait qu’il y a eu une inquiétude et il faut d’autant plus que les institutions fassent des efforts pour y répondre et montrer qu’il y a un ciment dans la société et c’est la construction institutionnelle qui doit garantir que la vie en société est paisible. C’est un travail de tous les jours !

Emmanuelle de Jesus, Journal du Palais de Bourgogne Franche-Comté pour RésoHebdoEco